Cette étude de Chris Gilligan intitulée : Restituer le pouvoir? Les droits de l’homme et la régulation étatique en Irlande du Nord, se demande pourquoi l’idéologie officielle du respect des « droits de l’homme » est apparue avec la pacification des 6 comtés occupés, et si elle a diminué ou augmenté le pouvoir de l’Etat britannique.
La Grande-Bretagne a le privilège d’être l’Etat européen qui a le plus violé les droits de l’homme dans les années 1970 et 1980. Dans cette période, le gouvernement UK a subi « plus d’accusations, fondées sur la convention européenne des droits de l’homme, que tout autre pays, et a subi plus de verdicts défavorables que tout autre pays ». Dans cette masse d’accusations et de verdicts, l’énorme majorité concerne les actions de l’Etat britannique en Irlande du Nord. Des inquiétudes à ce sujet ont été formulées par le haut commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, par sa sous-commission pour la promotion et la protection des droits de l’homme, par le comité des droits de l’homme, le comité contre la torture et le conseil européen pour la prévention de la torture. Les violations des droits de l’homme en Irlande du Nord ont été visées par les critiques d’organismes internationaux comme Amnesty International en 1978, Human Rights Watch en 1990, le comité des avocats pour les droits de l’homme en 1993 et Statewatch en 1999, et par d’autres groupes de défense des droits de l’homme basés en Irlande du Nord.
Les inquiétudes concernaient l’emploi par le Royal Ulster Constabulary (RUC) et l’armée britannique d’escouades pratiquant le « shoot-to-kill » [exécution extra-judiciaire], la collusion entre forces de sécurité et paramilitaires loyalistes dans l’assassinat de nationalistes irlandais (y compris le meurtre de Rosemary Nelson, une avocate qui défendait les droits de l’homme), et l’emploi par le RUC de la torture sur les détenus. Le RUC a été critiqué pour ses abus dans l’usage de la force, comme le tir de balles en plastique contre des enfants. Le système judiciaire a été critiqué pour le caractère draconien de sa législation d’urgence, avec ses pouvoirs très étendus de détention, pour l’usage de preuves non vérifiées venues d’informateurs rémunérés, destinées à faire condamner des paramilitaires supposés, et pour son dispositif de tribunaux dits des « deux-tiers », où des actes politico-militaires [‘scheduled offences’] étaient jugés sans jury. Quant au gouvernement britannique lui-même, il a été condamné pour ses actes de censure dans la couverture médiatique du conflit en Irlande du Nord.
Pendant la deuxième moitié des années 1990, s’est produit un changement de paradigme dans le domaine des droits de l’homme en Irlande du Nord. Depuis le milieu de l’année 1997, il y eut [de la part des institutions, NdT] la tentative de s’attaquer à des sujets qui étaient auparavant mis en avant par les militants des droits de l’homme. En janvier 1998, une commission d’enquête a été mise sur pieds pour examiner les faits qui ont eu lieu lors du Bloody Sunday, jour où des parachutistes britanniques ont tué 13 civils désarmés, manifestant pour les droits civils à Derry. En juin 1998, Chris Patten fut désigné chef de la commission pour la réforme du RUC. Ces initiatives avaient été prises en partie pour encourager les pourparlers multipartites visant à un règlement du conflit en Irlande du Nord. Les pourparlers débouchèrent sur la signature d’un accord signé par toutes les parties qui y étaient engagées. Cet accord donna beaucoup d’importance à la question des droits de l’homme.
Par exemple, la déclaration de soutien à l’accord formulait l’engagement de « protéger et défendre les droits de l’homme pour tous ». Toute loi passée par l’assemblée d’Irlande du Nord devenait passible de nullité si elle contrevenait à la convention européenne sur les droits de l’homme, et une commission nord-irlandaise sur les droits de l’homme (NIHRC) a été établie pour « examiner l’adéquation et l’effectivité de la loi et des pratiques en rapport avec la protection des droits de l’homme en Irlande du Nord ».
D’ailleurs, les dispositions sur les droits de l’homme qui figurent dans l’accord de Belfast ont été accueillies favorablement par les groupes de défense des droits de l’homme. Human Rights Watch, par exemple, qui est un groupe basé aux Etats-Unis, a ainsi salué l’accord en 1998 : « Nous nous réjouissons en particulier du fait que ce nouvel accord comprend qu’il y a un rapport entre la protection et la promotion des droits de l’homme universels et la possibilité d’une paix juste et durable. » Parmi les anciens protagonistes, on remarque qu’il y avait un consensus sur le fait que les droits de l’homme se devaient d’avoir une place éminente dans le nouveau cadre politique.
Quant aux critiques faites à cette position prioritaire donnée aux droits de l’homme, elles ont questionné la sincérité de l’engagement du gouvernement britannique du côté des droits de l’homme dans le nouveau cadre institutionnel de gouvernance de l’Irlande du Nord, ou bien elles se sont cantonnées à la question des applications pratiques dans ce nouveau cadre. Mais peu de commentateurs ont posé la question de savoir pourquoi le gouvernement britannique, jadis si hostile aux enquêtes concernant les droits de l’homme en Irlande du Nord, avait été si prompt à les promouvoir en tant que piliers centraux du nouveau cadre institutionnel de gouvernance de la province. Telle est la question-clé que nous soulèverons dans cette étude.
L’analyse de ce revirement dans l’approche des autorités britanniques montre que les nouvelles dispositions légales relatives aux droits de l’homme constituent un changement dans la forme de l’exercice du contrôle britannique sur l’Irlande du Nord. Mais ce changement de forme, loin d’émanciper les citoyens et les individus dans la région, ne fait que déployer de nouveaux mécanismes de régulation, qui facilitent l’exercice du contrôle britannique dans la province. Parmi les raisons qui expliquent cela, il y a le fait que tous ces dispositifs des droits de l’homme tendent à obscurcir, plutôt qu’à montrer, les rapports de pouvoir au fondement de cette société.
Nous montrerons que la construction de la société nord-irlandaise, basée sur les droits de l’homme, et définie comme composée de deux communautés culturelles distinctes et potentiellement en conflit, a facilité la régulation étatique des rapports interpersonnels et a maintenu, sous une nouvelle forme, sa carence démocratique fondamentale. Nous montrerons ensuite les quatre facteurs qui ont élevé les droits de l’homme à une telle pré-éminence dans l’Irlande du Nord d’aujourd’hui. Nous étudierons en détail chacun de ces facteurs, puis nous montrerons comment le régime des droits de l’homme contribue à renforcer le contrôle de l’Etat britannique et non point à rendre le pouvoir à la population d’Irlande du Nord.
Les droits de l’homme : pourquoi aujourd’hui et pas hier ?
Adrian Guelke remarque qu’avant les années 1990, la question des droits de l’homme en Irlande du Nord divisait et polarisait la société. Le gouvernement britannique et les unionistes d’Ulster avaient tendance à voir ces questions comme quelque chose qui gênait leur endiguement de la menace portée à la domination britannique par les républicains irlandais. De leur côté, les nationalistes irlandais avaient tendance à voir les violations des droits de l’homme comme une preuve de la nature autoritaire de la domination britannique en Irlande du Nord. Guelke souligne quatre facteurs qui ont contribué à réduire cette polarisation et à créer un environnement dans lequel des dispositions pour les droits de l’homme pourraient être incorporées dans la gestion de l’Etat en Irlande du Nord.
Le premier facteur a été d’étendre les examens des atteintes aux droits de l’homme à d’autres acteurs que l’Etat. Ceci a exposé les « organisations paramilitaires des deux côtés de la division ethno-confessionnelles à de fortes critiques » et a donc neutralisé le sentiment unioniste selon lequel « les examens des atteintes aux droits de l’homme revenaient à saper l’autorité des forces de sécurité ». Le deuxième facteur a consisté en les cessez-le-feu, qui ont réduit l’apparente nécessité d’’équiper les forces de sécurité de pouvoirs d’exception très étendus. L’insistance sur les droits des minorités, le troisième facteur, « a permis aux deux communautés de se référer à des conventions internationales, qui donnaient des garanties à leurs droits culturels et autres, sous la catégorie générale de droits de l’homme ». Guelke suggère que cette promesse de protection des groupes a contribué à faire durer les cessez-le-feu. Le quatrième facteur était que les dispositions relatives aux droits de l’homme donnaient à l’accord de Belfast une légitimité internationale. Guelke affirme qu’une telle légitimation était dans l’intérêt des unionistes et nationalistes pro-accord.
Ce n’est pas trop s’avancer que de dire que tant que durait la division des unionistes et nationalistes sur la question des dispositions relatives aux droits de l’homme, celles-ci ne pouvaient pas figurer à une telle place dans l’accord de Belfast. Mais la focalisation sur les unionistes et les nationalistes donne l’impression que le conflit a opposé deux groupes ethniques à l’intérieur de l’Irlande du Nord. Mais ceci ne colle pas avec le fait que la question des atteintes aux droits de l’homme s’est concentrée sur les actions de l’Etat britannique, pas sur celles des unionistes et des nationalistes. De fait, les affaires et actions en justice relatives aux atteintes aux droits de l’homme ont concerné quasi-exclusivement des actions dirigées contre les paramilitaires républicains. Les paramilitaires loyalistes n’ont pas été victimes de ce type d’abus. En effet, ces derniers se sont faits, à l’occasion, les exécutants de ces abus commandités par l’Etat britannique.
Cette focalisation sur les unionistes et les nationalistes renforce l’impression que le conflit a toujours été une querelle mesquine, ethno-confessionnelle, entre deux communautés rivales. Si cela était le cas, les Britanniques ne seraient coupables que d’avoir mal géré la situation ou, au pire, d’avoir été partiaux. Toutefois, la dynamique principale du conflit n’a pas opposé les nationalistes aux unionistes, mais les républicains irlandais à l’Etat britannique. Les républicains irlandais, l’IRA en particulier, ayant un soutien important dans la population nationaliste, a défié l’autorité de la domination britannique en Irlande du Nord. Elle l’a fait les armes à la main, contestant de la sorte un des aspects de la domination étatique : le monopole de l’usage légitime de la force dans la société.
Des actions comme l’attaque à la bombe de la conférence du parti conservateur à Brighton en 1984 ou l’attaque au mortier du 10, Downing Street [domicile du premier ministre britannique, à Londres] en 1991, montrent que les actions militaires de l’IRA faisaient partie d’une campagne contre la domination britannique en Irlande du Nord. Ces actions ne peuvent pas complètement s’expliquer dans le cadre de cette interprétation interne du conflit. De son côté, l’Etat britannique n’est jamais resté sur les plates-bandes de ce conflit. L’internement, Bloody Sunday, la censure des médias, les exécutions extra-judicaires et les tribunaux sans jury étaient des moyens politiques délibérément mis en œuvre par les autorités britanniques pour contrecarrer le défi porté à leur autorité par les républicains irlandais. Les violations des droits de l’homme commises par l’Etat britannique n’étaient que l’élément évident de coercition dans l’exercice du pouvoir d’Etat, cherchant à maintenir la domination britannique en Irlande du Nord.
Cette focalisation sur les unionistes et les nationalistes esquive la question de savoir pourquoi le gouvernement britannique, qui était jadis la cible des critiques des défenseurs des droits de l’homme, s’est transformé si facilement en promoteur de ces derniers en Irlande du Nord. Il serait faux de croire que L’Etat a tout simplement reculé sur ces questions, s’en tenant au projet accepté par les unionistes et nationalistes. Non, il a activement promu un discours relatif aux droits de l’homme pour la gestion de l’Irlande du Nord. Comment une telle volte-face a-t-elle pu se produire ?
Il nous semble que les quatre facteurs identifiés par Guelke donnent un cadre très utile pour comprendre ce revirement dans la position de l’Etat britannique au sujet des droits de l’homme. Nous allons maintenant examiner en détail et d’un œil critique les quatre facteurs identifiés par Guelke, puis nous étudierons le changement dans le contenu et les applications de cette notion de droits de l’homme, et enfin nous verrons en quoi ces changements ont permis de renforcer le contrôle de l’Etat britannique sur la société nord-irlandaise.
L’inclusion des acteurs non-étatiques
Le fait que la question des droits de l’homme a pu ainsi passer des mains de ceux qui critiquaient le pouvoir de l’Etat britannique, jusque dans les mains de celui-ci, nous fait conjecturer qu’il s’est produit un certain changement dans la notion elle-même et que sa signification n’est plus la même aujourd’hui. Une première différence concerne l’extension de son rôle critique chez les acteurs non-étatiques. A un certain niveau, une telle chose se comprend bien. Kevin Boyle et Tom Hadden, deux experts en droits de l’homme qui font autorité, remarquent que de nombreuses actions de l’IRA « sont clairement en contravention avec les standards internationaux ».
Ils citent l’assassinat de politiciens et de civils, actions illégitimes sous les lois internationales, et remarquent que les organisations de défense des droits de l’homme ont en général rechigné à examiner « ces violations des droits de l’homme commises par des acteurs non-étatiques, sous prétexte que seuls les Etats étaient sujets aux lois internationales concernant les droits de l’homme ». Or, les actions violentes des paramilitaires ont eu un effet aussi dévastateur sur leurs victimes que celles de l’Etat britannique sur les siennes. Dans cette perspective, on peut comprendre que les acteurs non-étatiques soient sujets au même opprobre que les Etats. Il existe en outre un argument spécifique et local pour étendre l’action de ce crible critique aux acteurs non étatiques : comme le disent David et Kimberly Cowell, il s’agit de l’inquiétude unioniste traditionnelle, craignant que l’action de ce crible ne soit qu’une « gêne empêchant l’Etat de protéger la loi et l’ordre ». Son extension à des acteurs non-étatiques comme l’IRA a contribué à apaiser cette crainte.
Un des problèmes de l’argument formulé par Boyle et Hadden, est qu’il ne se concentre que sur l’acte lui-même, laissant de côté le cadre réglementaire dans lequel l’acte est commis. Certaines actions d’acteurs non-étatiques, comme celles de l’IRA, sont contraires aux standards internationaux, mais sont sujettes aux lois domestiques. En fait, ces actions ont été sujettes à un usage « extraordinaire » des lois domestiques (ce qui était autrefois dénoncé par les défenseurs des droits de l’homme). Du point de vue des victimes, peu importe que la balle vienne du fusil d’un paramilitaire ou d’un policier, l’effet est le même. Le contexte réglementaire est que les paramilitaires étaient sujets aux lois domestiques, ce qui n’était pas le cas des forces de sécurité, puisque leurs actions étaient menées dans le cadre de l’application de « la loi et de l’ordre ». Dans ce contexte, l’examen des faits par des instances internationales de défense des droits de l’homme jouaient un rôle de contrepoids à l’exercice du pouvoir d’Etat.
La logique qui sous-tendait la focalisation exclusive de cet examen sur les Etats est que la loi domestique, dans les situations où le pouvoir d’Etat est contesté, ne protège pas adéquatement les acteurs non-étatiques. De fait, dans des situations conflictuelles, comme en Irlande du Nord, la critique portée par les défenseurs des droits de l’homme était que l’appareil légal était employé en tant qu’instrument du pouvoir étatique. On critiquait les Etats qui manquaient à l’état de droit et qui utilisaient l’appareil légal à des fins politiques. L’internement sans procès, les tribunaux sans jury, les exécutions extra-légales et les condamnations sur la base d’aveux d’informateurs rémunérés, ridiculisèrent l’idée d’une justice impartiale.
Le problème de fond, la question de la légitimité de l’Etat britannique en Irlande du Nord, sera discuté plus bas ; pour le moment, contentons-nous d’observer que l’élargissement de ce crible critique aux acteurs non-étatiques obscurcit la perception des rapports de pouvoir en se concentrant sur les effets de l’usage de la force sur ses victimes immédiates, excluant par là-même la possibilité d’un cadre d’analyse plus large. Par conséquent, la question des rapports de pouvoir en sort embrouillée, chose qui peut accroître le danger de l’abus de pouvoir, c’est-à-dire précisément le problème que ce crible critique cherchait à identifier et prévenir.
L’atténuation des pouvoirs répressifs
Le cessez-le-feu de l’IRA a changé le contenu de la question des violations des droits de l’homme, en retranchant cette menace à l’autorité de l’Etat, et par conséquent le besoin d’utiliser contre elle ses pouvoirs d’exception. La promotion d’une politique des droits de l’homme a sans aucun doute été favorisée par le fait qu’auparavant, l’usage des pouvoirs d’exception avait eu comme conséquence de déstabiliser la société et d’endommager l’autorité de l’Etat dans la région. Les anciennes manières, brutes, ne correspondent plus au contexte politique d’aujourd’hui. C’est ce changement dans les rapports de force sur le terrain qui a facilité la restructuration du rapport de l’Etat britannique à l’Irlande du Nord et qui a permis l’établissement d’un cadre politique pourvu de mécanismes de régulation de la province plus efficaces. Ce nouveau cadre a été établi au moyen des négociations de paix entre les acteurs politiques principaux de l’Irlande du Nord (y compris les gouvernements britanniques et irlandais). C’est ce contexte qui a permis de promouvoir cette politique des droits de l’homme.
Cependant, il faut nuancer cette idée d’atténuation des pouvoirs répressifs. Les cessez-le-feu ont pu retrancher la nécessité de tels pouvoirs mais seulement dans leur application, ce qui n’a pas été retranché, c’est le principe donnant à l’Etat la possibilité de les utiliser. La loi de prévention du terrorisme, passée en 1974 en réponse à des attaques à la bombe contre des pubs en Angleterre, a vu son domaine d’application s’étendre à des militants pour les droits des animaux, aux « terroristes internationaux » et à toute une série d’autres éléments subversifs. Il convient de dire que ce changement n’a pas concerné les pouvoirs répressifs de l’Etat, mais leur forme et leur justification.
La protection des droits des minorités
Le nouveau contexte politique engendré par le cessez-le-feu de l’IRA a permis de promouvoir un régime des droits de l’homme qui a mis en avant les droits des minorités, ou plus précisément, les droits des groupes. Il importe de remarquer que ces droits des minorités ne sont pas à la périphérie des nouveaux arrangements institutionnels, mais au fondement de l’accord de Belfast. Il s’agit de ce que O’Leary appelle des institutions consociationnelles de gestion de l’Irlande du Nord. Ces régimes consociationnels de gouvernance ont été considérés, nous dit-il, comme des moyens de stabilisation « des territoires divisés par des antagonismes nationaux, ethniques ou religieux ». L’accord de Belfast contient les quatre caractères qui définissent une consociation : « un exécutif avec partage du pouvoir entre les représentants des communautés », « des principes de proportionnalité », « un auto-gouvernement des communautés et une reconnaissance à égalité de leurs cultures », et « des droits de veto » pour les minorités. Ce dernier caractère est le seul qui fasse explicitement référence à des droits des minorités. Les minorités sont incluses dans l’exécutif de partage de pouvoir, sont représentées dans les institutions en proportion de leurs effectifs dans la société et leurs cultures sont traitées avec un égal respect par l’Etat.
Dans le contexte de l’Irlande du Nord, les nationalistes et les unionistes se voient comme des groupes minoritaires. Les nationalistes sont en Irlande du Nord la minorité numérique, à peu de chose près. Cette petite marge démographique, et la possibilité d’une Irlande unie, fait que les unionistes redoutent de devenir eux-mêmes une minorité numérique dans une Irlande du Nord à venir, ou dans une Irlande unie. Par conséquent, cette insistance sur les droits des minorités a pu convenir aux nationalistes aussi bien qu’aux unionistes. Pour les nationalistes, il s’agit de la garantie qu’il n’y aura pas de retour à la domination par les unionistes (comme cela a eu lieu sous le régime de Stormont entre 1921 et 1972). Pour les unionistes, ces droits des minorités donnent une protection contre des « discriminations en représailles » s’ils devaient se trouver en position de minorité. Cette protection des droits des groupes donne aux nationalistes et aux unionistes l’assurance que leur culture et leurs valeurs seront respectées et protégées dans la nouvelle Irlande du Nord.
Mais cette caractérisation des droits des groupes en tant que dimension des droits de l’homme est fort paradoxale. Cette notion de droits de l’homme désigne en effet des libertés fondamentales et communes à toute l’humanité, alors que les droits des groupes désignent des libertés concédées à des groupes spécifiques. Autrement dit, selon la logique des droits de l’homme, ces droits devraient être universels, alors que les droits des groupes sont particuliers. Comment les droits de l’homme pourraient-ils être universels si l’on conçoit l’humanité comme divisée en groupes distincts, en communautés ? Cette difficulté est « résolue » par l’idée qu’il existe un besoin humain universel d’appartenance ou d’identité qui ne peut être satisfait que dans un groupe particulier. Cette idée d’appartenance est ensuite accouplée à celle de reconnaissance, au droit pour une identité particulière d’être reconnue par la société.
Brendan O’Leary fait allusion à ces thèses en disant que les consociations permettent de stabiliser les sociétés « en reconnaissant ces différences, plutôt qu’en cherchant à les éliminer par l’imposition d’une seule identité ». Pour lui, la reconnaissance des différences est préférable à l’imposition d’une identité unique. Mais un problème demeure, qui est que l’approche consociationnelle ne peut se réaliser qu’en imposant des identités. Le consociationnalisme peut bien offrir deux identités au lieu d’une, mais comme le remarquaient ses critiques (Rooney, Cassidy et Trew, en 1998), il ne fait qu’hypostasier ces identités. Nombreux commentateurs remarquent qu’il y a beaucoup d’identités qui peuvent se proposer à un individu, et que l’identité particulière qu’une personne choisit à un moment donné relève beaucoup du contexte. Or l’accord de Belfast fonctionne en élevant une identification, l’ethno-nationale, au-dessus de toutes les autres et l’institutionnalise en la plaçant au centre des nouveaux arrangements de l’Irlande du Nord.
S’il y a bien un consensus, entre les anciens protagonistes, au sujet des droits de l’homme et de leur importance dans le nouveau cadre politique, il faut reconnaître que dans une certaine mesure, ce consensus n’a été possible que parce que les diverses parties ont pensé que les dispositions relatives aux droits de l’homme contenues dans l’accord de Belfast allaient leur donner le moyen de poursuivre leurs propres intérêts, parfois antagonistes. Cowell et Cowell soulignent cette limitation des lois en faveur des droits de l’homme visant semble-t-il la paix, en disant que : « le langage des droits de l’homme en Irlande du Nord (…) a été employé à des fins ethno-centriques ».
Ils expliquent que dans les années 1980, « le langage des droits commençait à être adopté par les unionistes pour promouvoir leurs objectifs unionistes », en re-conceptualisant les droits de telle sorte qu’ils empêchent d’avance « toute dissolution de l’Union, protègent les unionistes et écartent les critiques du gouvernement de l’Irlande du Nord formulées par les nationalistes ». Les « nationalistes » et le gouvernement britannique ont employé chacun à leur façon ce langage des droits au service de leurs propres fins. Par conséquent, ce côté « droits des minorités » est l’un des points faibles de l’accord de paix.
Les dispositions relatives aux droits des minorités ont été accueillies, comme nous l’avons vu, davantage par défiance vis-à-vis de « l’autre camp » que pour ses mérites propres. Donc, l’acceptation de ces dispositions a comme condition qu’elles protègent les droits de son propre groupe. Joseph Ruane explique que dans ce cadre dichotomique, « une communauté ne peut voir ses aspirations satisfaites qu’à condition d’être active, vigilante et revendicative ». Cette dimension de l’accord de Belfast promet de protéger les minorités, mais en les plaçant l’une contre l’autre, elle crée les conditions d’une perpétuation des conflits inter-communautaires.
Lorsque les Cowell expliquent que les différentes parties en conflit utilisent ce langage des droits de l’homme de façon instrumentale, ils ne rejettent pas pour autant les droits de l’homme. Ils concluent leur analyse de cet usage des droits de l’homme par les « unionistes » en Irlande du Nord en disant qu’il faut faire « plus de travail pour promouvoir une culture des droits de l’homme », ce qui veut dire que le nouveau cadre conceptuel et juridique n’est pas problématique en soi, mais que le problème réside dans l’usage instrumental de ces droits de l’homme par les « unionistes ». Abstraction faite de quelques réserves, les Cowell partagent avec Human Rights Watch l’opinion que les droits de l’homme sont des instruments utiles pour apporter la paix, comme on le voit lorsqu’ils affirmaient en 1999 que ce nouveau cadre pouvait utilement canaliser « les intenses conflits communautaires en créant un appareil légal commun, neutre et protecteur, et en éloignant l’Etat du cœur du conflit ».
Ceci est un point-clé : un des effets des arrangements consociationnels a été d’éloigner le gouvernement britannique du devant de la scène et de mettre en valeur l’antagonisme interne entre « nationalistes » et « unionistes ». Cet éloignement du centre de l’attention a été facilité par la restitution des pouvoirs qui appartenaient auparavant à Westminster. Cette restitution [‘devolution’] signifie que la souveraineté continue de résider à Westminster, mais que la majorité du travail quotidien d’administration échoit désormais à Stormont. Un commentateur, Harvey, a dit en 2001 que « les administrations restituées sont traitées [par les métropoles] comme des enfants indisciplinés, soumis fermement à des lois très explicites ». Cette description convient particulièrement bien au traitement de l’Irlande du Nord, comme nous allons le voir.
La légitimité internationale
D’après Guelke, la quatrième raison d’intégrer des dispositions relatives aux droits de l’homme dans les nouveaux arrangements institutionnels d’Irlande du Nord a été que celles-ci permettaient de légitimer ces nouvelles institutions aux yeux de l’opinion internationale. Un certain nombre d’auteurs ont dit que le processus de paix avait pu exister dans le cadre du déclin de l’importance de la souveraineté nationale. Il y a plusieurs aspects dans cette question. Le processus de paix et l’accord de Belfast ont été mis sur pieds par la coopération de deux Etats souverains, le Royaume-Uni et la République d’Irlande. L’accord de Belfast a établi deux importantes dimensions confédérales dans la gestion de l’Irlande du Nord, le conseil ministériel Nord-Sud et le conseil irlando-britannique. Le processus d’européisation a pu jouer un rôle en changeant le contexte et les contours de ce qu’on appelait la « question nationale » en Irlande, de même en ce qui concerne l’implication des Etats-Unis. Si l’Etat nation perd en importance, il semble logique de conclure que l’opinion internationale devrait gagner en importance.
Toutefois, l’accroissement de l’importance accordée à l’opinion internationale peut aussi se rattacher à la diminution de celle qu’on accorde aux citoyens nord-irlandais eux-mêmes. Mais si ces mécanismes de régulation par les droits de l’homme, qui opèrent indépendamment de la pression populaire et de ses questions propres constituent un facteur central de légitimation du nouveau cadre, elle peut aussi être la cause d’une perpétuation de l’instabilité dans la province.
La discipline des droits des minorités
Cet intérêt partagé par les « nationalistes » et les « unionistes », qui est de se protéger chacun de leur côté de la domination par une majorité, est au fondement de la position éminente accordée aux droits des groupes dans l’accord de Belfast. Cet intérêt partagé exprime pourtant un soupçon et un antagonisme sous-jacent. La promotion du droit des groupes encourage ceux-ci à formuler leurs revendications à l’enseigne de ces droits des groupes. Un bon exemple de cet antagonisme formulé dans la langue du droit des groupes peut être trouvé dans les protestations contre les parades orangistes. Dans une certaine mesure, les parades de l’Ordre d’Orange ont toujours été une pomme de discorde en Irlande du Nord. Mais c’est seulement depuis le milieu des années 1990 que cette question est passée au centre de la dispute politique dans la région.
Le point de fixation de cette querelle a été la Gravaghy Road à Portadown, qui a vu les résidents des lotissements adjacents, en majorité « nationalistes », protester contre une parade orangiste qui défilait dans cette rue, en partant de la chapelle de Drumcree. Avant 1997, le RUC empêchait les habitants « nationalistes » de descendre dans les rues pour permettre le défilé, qui a depuis été interdit. Or, les deux groupes ont formulé leurs revendications dans le langage des droits de l’homme. La Garvaghy Road Residents Coalition (GRRC) a justifié son opposition à la marche en disant que les résidents étaient victimes de harcèlement ethno-confessionnel [‘sectarian’]. Ils définissaient ainsi leur protestation : « une lutte pour leur droit à être traités en égaux et libres de discriminations et de harcèlements sectaires ».
De son côté, la Grande Loge Orangiste d’Irlande (GOLI), proteste contre l’interdiction de la parade, vue comme une négation de son droit à exprimer sa tradition culturelle. Cet antagonisme constitue un dilemme. Lorsqu’il y a ainsi conflit entre des droits, qui décidera qu’un droit doit l’emporter sur l’autre ? Et sur la base de quel fondement normatif ? Dans le cas précis de la querelle autour des parades en Irlande du Nord, la décision est prise par une organisation non-gouvernementale quasi-autonome (quango), la Commission des Parades, mais sur quelle base prend-elle ses décisions ? Tony Holland, président de la Commission des Parades, a reconnu, en juillet 2000, suite à la décision d’interdire la parade orangiste, que pour les orangistes « la menace contre la parade de Drumcree est une menace contre tout ce à quoi ils tiennent – les libertés civiles et religieuses, et le droit de manifester sa foi et sa culture dans les formes consacrées par une longue tradition ». Il a souligné que les orangistes craignaient que l’opposition exprimée par les résidents ne fût manipulée [par Sinn Féin et l’IRA] de façon à infliger une défaite à leurs opinions politiques et croyances religieuses, aussi bien qu’à leurs droits.
Pour leur part, les résidents de Garvaghy Road « se sentaient isolés et assiégés dans le contexte de la dispute de Drumcree et des autres défilés et manifestations. Celles-ci sont vues comme des processions envahissantes, provocantes et cavalières, faites à des heures anti-sociales et pendant de longues périodes ». Il remarque en outre que l’Ordre d’Orange est vu comme représentant des décennies de domination anti-catholique, symbolisée par l’acharnement de ces Ordres Loyaux à marcher dans les quartiers nationalistes ». Sur quelles bases Holland a-t-il départagé ces deux droits ? Le droit des orangistes à « la liberté civile et religieuse » et à l’affirmation traditionnelle de leur foi et de leur culture doit-il l’emporter sur le droit des résidents à être libres de harcèlement et de domination ? Ou bien est-ce le contraire ? Holland a décidé que le droit des résidents était plus valable que celui de l’Ordre d’Orange.
Lorsqu’il a commenté sa décision d’interdire la parade, il a expliqué que l’Ordre d’Orange avait refusé d’engager le dialogue avec le GRRC, ce qui fait qu’ils n’avaient pas montré de respect pour les doléances des résidents de Garvaghy Road. Ce jugement est intéressant en ce qu’il montre bien le nouveau cadre de réglementations, tel qu’il est modelé par les préoccupations relatives aux droits de l’homme.
La première chose à remarquer est qu’on fait passer les besoins affectifs des résidents devant les libertés civiles des orangistes. On considère qu’il est plus important de reconnaître le sentiment d’isolement des résidents que de garantir la liberté d’une procession publique. Cette élévation des sentiments personnels a pour contrepartie la régulation de l’espace public. On pourrait objecter que l’engagement de l’Ordre d’Orange du côté des libertés civiles est plus instrumental que principiel. A la fin des années 1960 et au début des années 1970, l’Ordre ne protestait pas quand des manifestations pour les droits civils étaient interdites. Cependant, il vaut la peine de remarquer que ces arguments formulés contre l’Ordre d’Orange auraient tout à fait pu être utilisés contre les marches pour les droits civils des années 1960 et 1970.
Le deuxième point qui a servi à justifier l’interdiction de la parade est l’idée que le dialogue a une valeur en lui-même. En 2000, Holland expliquait : « Il est gênant que les organisateurs des parades et ceux qui s’y opposent ne reconnaissent pas la sincérité et la réalité des doléances de l’autre camp, et à plus forte raison ne cherchent pas à y répondre. Il faudrait montrer des signes de respect. Le façon la plus simple et directe de le faire est d’accepter de parler à ceux qui sont les plus affectés par les actions d’un groupe. Mais nous n’avons pas vu beaucoup de preuves d’une telle volonté de dialogue de la part du district de Portadown [la loge orangiste]. » Cette idée que le dialogue « ne fait de mal à personne » se retrouve plus largement dans le processus de paix, comme l’ont observé McAllister en 1999 et Farren et Mulvihill en 2000. Cette idée est séduisante, mais ne situe pas le dialogue dans son contexte. Parler pour parler n’a aucun sens. Un dialogue sensé n’est jamais mené pour lui-même, il est mené pour un but. Entrer dans un dialogue implique la reconnaissance de l’autre partie et du processus de négociation.
Or, l’Ordre d’Orange est opposé aux négociations et ne reconnaît pas la légitimité du GRRC. Il s’oppose à cette négociation parce qu’il s’oppose au processus de paix. Il pense que celui-ci vise à « accommoder les terroristes ». Holland lui-même voit bien que les membres de l’Ordre d’Orange ne reconnaissent pas la légitimité du GRRC, lorsqu’il prend note du fait qu’ils s’inquiètent du fait que la GRRC puisse être manipulée par l’IRA. Ce présupposé que le dialogue est bon en soi ne prend pas en compte les rapports de force qui sont toujours présents dans les négociations. Une des raisons de la non-participation de l’Ordre d’Orange à la discussion a été sa position de faiblesse. Leur attitude a été défensive, plus que provocante. Une interprétation possible du fait que les résidents aient été favorisés par le jugement de la commission des Parades est de dire que c’était la conséquence logique de l’attitude « unioniste », qui considère les droits de l’homme de façon instrumentale, alors que les « nationalistes » sont attachés éthiquement à ces idéaux.
Les époux Cowell vont dans ce sens lorsqu’ils disaient, en 1999, que l’écho international dont jouissent les nationalistes leur a fait développer un langage plus sophistiqué en ce qui concerne les droits de l’homme et les a attachés aux droits de l’homme pour eux-mêmes, non comme une arme ». Il est indéniable que les « unionistes » considèrent instrumentalement les droits de l’homme, mais de quel droit disons-nous que tel n’est pas le cas pour les « nationalistes » ? Dominic Bryan explique, preuves à l’appui, que les « nationalistes » ont pu utiliser la question des parades pour leurs propres fins. Il cite un membre de la GRRC qui disait cela en 1997 : « Pour nous, c’est une situation où on gagne à tous les coups. Ou bien la parade est arrêtée, ou bien on verra sur toutes les télés du monde des résidents en train de se faire ramasser et cogner par le RUC, pour permettre aux orangistes, perçus comme les agresseurs, de marcher sur un segment de rue. »
Beaucoup de nationalistes sont conscients que l’opinion internationale sympathise davantage avec eux qu’avec les « unionistes ». Les protestations contre les parades sont des batailles préméditées visant à procurer des avantages politiques aux « nationalistes ». Les orangistes sont en fait les dupes du processus de paix. Leur protestantisme traditionnel, leur hostilité à l’Eglise de Rome, et leur rôle-clé dans l’Etat dominé par les « unionistes » de 1921 à 1972 explique qu’ils soient définis comme les agresseurs. Mais leur rôle de dominateur est largement symbolique. La GOLI n’est plus la puissante institution qu’elle était. Elle se situe à la périphérie de la gestion de l’Etat, elle en est le parent pauvre. Mais centrer l’attention sur leur opposition au processus de paix permet de faire passer toute opposition à celui-ci comme une marque d’intolérance. Sont ainsi embrouillés les changements dans les rapports de force de la société nord-irlandaise.
Le troisième point à remarquer est que Holland, lorsqu’il justifie l’interdiction de la parade, dit aux orangistes comment ils doivent se comporter s’ils veulent qu’on leur octroie des droits. Leur interdire leur parade est une façon de les forcer à devenir de bons citoyens. La Commission des Parades est en train d’institutionnaliser une nouvelle étiquette de conduite. Les droits, dans ce cadre, ne sont pas des libertés protégeant de l’intervention de l’Etat, mais au contraire des récompenses pour bonne conduite. Dans cette perspective, les droits de l’homme en Irlande du Nord sont une inversion complète de ce qu’ils étaient censés être autrefois. Au lieu d’être un contrepoids aux pouvoirs coercitifs de l’Etat, les droits de l’homme sont quelque chose qui existe en tant que conséquence du déploiement des pouvoirs coercitifs de l’Etat. La promotion des droits des minorités traite la population d’Irlande du Nord comme des enfants chamailleurs et permet à l’Etat britannique de revenir tout gendarmer, mais cette fois-ci en tant que figure parentale, montrant à la population comment se comporter en bon citoyens.
La légitimité et l’exercice du pouvoir d’Etat L’exercice du pouvoir est un aspect nécessaire de l’effectivité d’un Etat. C’est l’abus de pouvoir, plus que son exercice, qui a été traditionnellement au centre de la visée critique de la notion de droits de l’homme. L’exercice du pouvoir est normalement quelque chose de relativement non-problématique pour l’Etat, parce que celui-ci est accepté comme légitime. Autrement dit, dans les sociétés démocratiques libérales, ceux qui sont l’objet de l’exercice du pouvoir acceptent normalement la justification de cet exercice et donnent leur consentement à ce pouvoir qui s’exerce. L’exercice du pouvoir devient un problème lorsque, comme en Irlande du Nord, ceux sur qui il s’exerce ne l’acceptent pas comme légitime. Or, le cadre donné par l’idéologie des droits de l’homme a permis à l’Etat britannique d’asseoir à nouveau sa légitimité en Irlande du Nord en insérant la problématique « nationalistes » / « unionistes » sur le terrain de la protection des droits de l’homme et en remettant en question la capacité des électeurs et des représentants.
Il est saisissant de voir à quel point les plus chauds partisans du processus de paix et des nouvelles institutions établies par l’accord de Belfast ont une attitude soupçonneuse vis-à-vis des « masses » en Irlande du Nord. Ce soupçon porté à l’électorat nord-irlandais se manifeste visiblement dans les tentatives d’immuniser les nouvelles institutions contre les protestations populaires. O’Leary, par exemple, affirmait en 2001 qu’un référendum sur la Charte des Droits en Irlande du Nord n’était pas nécessaire, et se justifie en parlant du « danger que ce référendum ne devienne un deuxième référendum sur l’accord de Belfast ». La crainte que les élections à l’assemblée de Stormont réinstaurée ne devienne un deuxième référendum de fait est une des raison qui a poussé John Reid, secrétaire d’Etat à l’Irlande du Nord, à suspendre à plusieurs reprises l’assemblée pendant l’été 2001. Ce soupçon vis-à-vis des gens du commun peut se lire dans les propos des époux Cowell qui voient sous un jour favorable la diplomatie informelle qui a précédé la négociation de l’accord de Belfast. Ils expliquaient ainsi, en 1999, que « le fait de retrancher l’élément public produit les conditions pour un débat plus honnête, avec moins de pose politique ».
Gordon Lucy, critique « unioniste » du nouveau cadre institutionnel, s’est plaint du fait que la formation de l’exécutif de l’assemblée, premier organisme représentant la province, s’est produite de façon à exclure les gens du commun. Il a dit en 2001 que la formule consociationnelle utilisée pour élire l’exécutif a « retiré aux citoyens leur droit démocratique fondamental : la capacité de tenir les ministres pour responsables, en les démettant de leurs fonctions le cas échéant ». On peut rattacher à cette tendance anti-démocratique le déplacement du lieu d’opération du pouvoir d’Etat, qui migre des institutions représentatives vers les institutions judiciaires ou quasi-judicaires. Il faut dire que le sans-gêne qui accompagne ce passage est saisissant. Holland par exemple, chante les louanges des organisations non-gouvernementales quasi-autonomes (quango) pour la gouvernance de l’Irlande du Nord.
Répondant à une question au sujet du caractère anti-démocratique de la Commission des Parades, il affirma en 2001 : « La Commission des Parades n’est pas responsable devant un électorat, ce qui fait que nous pouvons être plus objectifs. N’étant pas élus, nous pouvons être plus juridiques. Si nous devions nous faire élire, le résultat serait que la majorité gagnerait tout le temps et les autres ne seraient pas entendus ». Sur le fond de ce soupçon anti-populaire, il n’est pas surprenant d’entendre les époux Cowell expliquer que les droits de l’homme « restent une question réservée aux élites, et qui manque de soutien à la base ». Ce manque de soutien de base ne concerne pas uniquement les aspects de l’accord de Belfast relatif aux droits de l’homme, mais aussi le nouveau cadre institutionnel comme tel.
Un dispositif institutionnel qui se fie à ses capacités de résistance contre la pression populaire aura du mal à gagner le consentement actif de ses administrés. Placer les droits des minorités au centre du nouveau cadre de régulation, ne fait qu’abriter en son sein des problèmes latents qui apparaîtront à l’avenir. La promesse d’une protection des droits des minorités a contribué à justifier le nouveau cadre, mais, comme nous l’avons remarqué plus haut, elle repose sur le soupçon de « l’autre » communauté. Par conséquent, le consentement à ces dispositions relatives aux droits de l’homme dépend, pour chacun des groupes, de la protection effective qu’elles donnent aux droits du sien. Guette le danger que le gain de légitimité gagné par la domination britannique auprès des « nationalistes » ne se paie au prix de sa perte de légitimité aux yeux des « unionistes » d’Ulster.
Un exemple frappant de ce processus a pu se voir dans la deuxième moitié de l’année 2001, lorsque les médias internationaux ont filmé des manifestants loyalistes qui jetaient des briques et des ordures sur la tête des enfants et des parents qui tentaient de rejoindre leur école, au nord de Belfast. Des événements comme celui-là montrent comment le nouveau cadre des droits de l’homme contribue à institutionnaliser le conflit inter-communautaire. Les parents d’élèves, Irlandais « nationalistes », se plaignaient que les manifestants « unionistes » niaient le droit à l’éducation de leurs enfants, leurs droits de l’homme. Les actions des loyalistes représentaient une réponse défensive à la crainte que leurs droits au logement et autres facilités ne soient niés par les Irlandais « nationalistes » du quartier. Ces deux revendications sont compatibles avec le nouveau cadre de régulation, qui fait en sorte que les revendications adpotent le langage de la division inter-communautaire, au lieu que les doléances ne se fondent sur des principes d’égalité civile et politique. De la sorte, l’Etat britannique peut réapparaître en champion des droits de l’homme, lesquels sont sans cesse foulés aux pieds par les actions de « l’autre » communauté.
Pour les parent d’élèves, ce n’est que par l’exercice du pouvoir d’Etat, sous la forme de policiers en tenue anti-émeute, que leurs enfants ont pu jouir de leur droit à l’éducation. Cet exemple illustre la façon dont le nouveau cadre tend à embrouiller les rapports de pouvoir dans la société. En incorporant les ennemis de l’Etat dans le gouvernement, et en faisant migrer le lieu d’opération du pouvoir des institutions représentatives vers les judiciaires, la question du pouvoir d’Etat a été dépolitisée. Une des manifestations de cela est que l’exercice du pouvoir d’Etat, comme le déploiement de policiers en tenue anti-émeute, peut prendre une apparence judiciaire. Le pouvoir d’Etat est l’application de la loi et de l’ordre. Tant que les deux côtés acceptent le nouveau cadre, l’exercice du pouvoir perd son apparence coercitive. C’est au contraire l’action des protestataires qui semble être une pure agression. De cette façon, le nouveau cadre réglementaire fait apparaître l’abus de pouvoir comme étant l’apanage de « l’autre » communauté.
Conclusion
L’Etat britannique soutient aujourd’hui un cadre favorable aux droits de l’homme en Irlande du Nord pour la même raison qu’il s’opposait naguère aux enquêtes relatives aux atteintes aux droits de l’homme : parce que cela l’aide à gouverner la société nord-irlandaise. Le processus de paix a neutralisé la menace portée à la domination britannique par les républicains irlandais, et a contribué à re-légitimer la domination britannique aux yeux des Irlandais « nationalistes ». Il n’y a rien de fondamentalement mauvais dans l’exercice et la légitimation du pouvoir d’Etat. De l’allocation de ressources aux services de santé jusqu’au déploiement de l’armée, chaque Etat doit exercer son pouvoir pour faire ce qu’il a à faire. Ce qui est inquiétant dans le nouveau cadre de l’idéologie des droits de l’homme, c’est sa façon de définir la société nord-irlandaise en deux communautés culturelles hostiles.
Ceci aboutit à institutionnaliser les divisions sociales et politiques, tout en plaçant ces divisions au centre de la régulation étatique. Cette création de nouveaux mécanismes de régulation centrés autour de l’arbitrage des droits de l’homme, a donné un nouveau rôle à l’Etat britannique en Irlande du Nord, (…). Cette analyse suggère que le nouveau cadre de régulation, au lieu d’apporter la paix à l’Irlande du Nord, garantit au contraire la perpétuation du conflit inter-communautaire, en le plaçant sur le devant de la scène politique, malgré le fait que la campagne de l’IRA contre la domination britannique soit terminée. Ce nouveau cadre contribue à légitimer la domination britannique dans la région, aux dépens d’une appropriation démocratique et régionale du processus de paix, qui serait pourtant nécessaire pour qu’il puisse être question d’un règlement durable.
Liberation Irlande 